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从6件垄断案分析供水行业垄断行为特点

近三年来,全国工商系统共查办了广东惠州大亚湾溢源净水有限公司滥用市场支配地位案、海南省东方市自来水公司垄断案、内蒙古自治区阿拉善左旗城市给排水公司滥用市场支配地位案、乌鲁木齐水业集团有限公司滥用市场支配地位限定交易案、宿迁银控自来水有限公司垄断行为案、吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案6件供水企业垄断案,这是工商部门对公用企业滥用市场支配地位限制竞争行为的有力宣战,也体现了工商部门紧扣民生热点,破除行业垄断,维护统一开放、公平诚信、竞争有序市场环境的决心。

供水行业垄断行为表现形式
综合分析6件供水企业垄断案可以发现,供水行业的垄断行为的表现形式及特点大同小异,供水行业的问题在公用事业服务领域具有一定的普遍性和代表性,值得我们深入思考和研究。笔者总结,目前供水行业存在的滥用市场支配地位行为主要有三类。
一是在无正当理由的情况下,强制要求用水户购买与其限定品牌一致的供水器材。如供水企业强制要求用水户出资购买其指定品牌、规格型号的水表、阀门、管材等产品(系供水企业通过政府招投标确定或者供水企业自行确定,且价格高于同类商品的市场价),否则不予供水。
二是在无正当理由的情况下,强制要求用水大户将供水工程的设计、施工等业务交由其承担或其指定的企业承担。供水公司采取代政府招标等方式,强行要求房地产开发商、生产用水企业等用水大户将供水工程的设计、施工等工程业务,交由供水企业承担或其变相指定的企业承担(被指定的设计、施工单位与供水企业有着“千丝万缕”的联系,且工程造价高于市场价)。
三是在无正当理由的情况下,强制用水户交纳用水保证金、押金等,且长期占压这些资金及利息等,严重侵犯了用水户的合法权益。

供水行业垄断现象形成原因
供水企业滥用市场支配地位实施限制竞争行为的问题由来已久。除了依据《反垄断法》查处供水等公用企业垄断案,全国工商系统依据《反不正当竞争法》查处的供水企业限制竞争案数量更多,也表明这是供水行业存在的老问题。在现实中,供水服务既涉及消费者也涉及生产者,城市供水是确保城市居民生命和身体健康的重要保障,是促进经济社会发展的重要支柱,关系着国家安全和社会稳定,因而绝大部分地方的供水企业被赋予自然垄断性质。
提供城镇供水服务的供水企业,占据市场支配地位,应将履行社会公益服务作为至高无上的原则,依法诚信经营,可实际上,供水企业的行为却与此原则相去甚远。笔者分析,造成供水企业实施此类违法行为的原因主要有五个方面。
一是主观方面。供水企业一般是计划经济体制下建立延续至今的国有独资或者国有控股企业,其经营管理者大多是原体制下的职工,普遍认为供水服务既然是相关法律政策文件规定的,其在供水服务中的一切行为也当然是合理合法的。
二是管理体制方面。现行的大多数供水行业管理体制僵化,已明显与行业发展的实际相脱节,导致“公用企业不公、市场主体不实”,存在政企不分或者分离不到位、企业资产并未真正“独立”等问题,而僵化的行政管理思维和模式更是让供水等公用企业雪上加霜,其限制竞争行为屡禁不止也就不足为奇了。
三是责任追究方面。供水企业的不正当竞争行为由来已久,但目前缺乏对违法供水企业的直接责任人的问责制度,责任追究不力、问责偏软等也是造成供水企业屡次违法的重要原因。
四是行业监管方面。现行的公用企业监管体制未能有效建立,现代企业制度和管理体系仍未建立或完善,导致供水企业的依法经营意识较差。
五是合法行为被冒用。招投标行为的目的之一本是追求“物美价廉”,但查看供水企业的违法案例可以发现,招投标成为相当一部分供水企业指定供水器材、施工单位等的手段,中标产品(服务)价格高、质量与价格差距大,与招投标目的相去甚远。

对查处此类垄断行为的建议
供水行业存在的这些限制竞争行为,在供电、供暖、供气等公共服务行业也较为突出,特别是在一些不发达地区、地方财政在公用服务事业上投入不足的地方更为普遍。
规制公用企业的限制竞争行为,除了工商等反垄断执法机构加大执法力度,更需要行业主管部门加强规范引导,公用企业增强依法经营、诚信经营意识,还需要地方政府依据现状加大对公用服务行业的财政投入力度。就执法来说,笔者对工商部门查处涉及限制竞争类的垄断案有以下四个建议。
一是加强与行业主管部门联动。工商部门需要加强与有关行业主管部门的协调配合,对其出台的政策、规范性文件等进行公平竞争审查,预防垄断、不正当竞争违法行为的发生。对已经查办的供水企业的违法竞争行为,向其所属同级人民政府、上级主管部门提出对供水行业和其他相关行业进行整改的行政建议,由地方人民政府、上级主管部门从根源上彻底解决。
二是加大责任追究力度。工商部门需要向供水等公用企业所属的行业主管部门提出行政建议,追究相关公用企业直接负责人的相关责任,列入相关诚信“清单”。只有让具体责任人从垄断案件中受到应有的惩处和追究,才能有效倒逼自然垄断企业步入依法诚信经营的轨道。
三是竞争执法应加大力度。工商部门在开展竞争执法工作时,不仅要参照同行已办结案件的做法查办同类案件,还应“以小见大、举一反三”,延伸到查办其他公用行业相类似的案件上,进一步提高反垄断执法效能。另外,对于公用企业的违法行为,宜先进行行政指导、提出限期纠正违法行为的行政建议等,使供水等公用企业自行纠正违法行为、补偿消费者的损失,对经行政指导、告诫后仍未改正违法行为、改正不到位或屡教不改者严厉查处。
四是提高违法成本,震慑违法者。我国的公用企业涉及的行业多、地域大,且多数规模小。如何有效查处公用企业限制竞争行为,应在完善《反垄断法》相关细则、修改《反不正当竞争法》时予以充分考虑。另外,部分公用企业利用招投标指定相关产品、企业的行为,应引起相关主管部门的高度重视,完善《招投标法》的相关规定,从源头上避免此类违法行为的发生。
文章发布时间: 2018-04-10 13:18:23 本文作者:Chris Cao