关于职业举报和非理性维权现象的情况分析

2012年4月2日，职业举报人王某在上海市A区某超市购买了标签称含有“冬虫夏草提取液”的饮料87瓶，价值2300元。同日，王某向上海市工商局挂号邮寄申诉举报信，称该超市违反《食品安全法》第五十条的规定，提出退还购物款、赔偿10倍货值金额和责令召回产品等要求。上海市工商局4月3日收信后经系统流转，4月10日将该申诉举报信转交A分局处理，A分局4月11日将案件分派给C工商所办理。4月12日，王某向国家工商总局提出复议，认为上海市工商局逾期未对其申诉作出处理，属于行政不作为。

分析：

近年来，因职业举报和非理性维权引起的消费申诉、举报、信访不断增多，甚至引发行政复议、行政诉讼等纠纷。

一、职业举报和非理性维权的特点

1.从涉及的商品类型看，职业申诉人的申诉、举报90%以上涉及食品。

2.从反映的问题看，主要集中在商品的标签标注。

职业打假人反映的问题绝大部分集中在商品的包装标识问题上，包括产品成分、保质期、生产日期、贮存条件等标注不符合相关规定，进口商品没有中文标识和代理商信息等专业性问题。

3.从申诉、举报的对象看，主要集中在各大超市卖场。

4.从调解的结果看，职业举报人获赔的成功率不低，大部分调解或双方和解。

二、工商机关面临的困境

1.没有申诉举报件处理的转办告知环节。

工商机关接收消费申诉、举报的途径较多，有12315热线电话、书面来信、直接来访、互联网申诉举报、12331热线转办、上级机关交办、其他部门转办等，这些途径过来的申诉举报件很大一部分由市局直接接收。因市局不直接办理消费申诉、也不直接查办案件，所以这些申诉举报件转至相关分局、检查总队或属地工商所具体处理。然而，目前市局在申诉举报件转办过程中并不向当事人告知转办情况，导致当事人屡屡以市局为被申请人向市政府和国家工商总局提起行政复议，告市局行政不作为。市政府法制办在复议案件审理过程中明确提出市局应增加转办告知环节，以减少此类告市局不作为但具体事务由分局办理的行政争议。

2.执法程序不规范。

职业举报人或非理性维权消费者的主张未得到工商机关支持，往往会紧盯工商机关在受理消费者申诉、处理举报时的程序合法性问题。目前，工商机关在执法程序中有两个薄弱环节。

一是因处理申诉举报的执法主体不明确，导致受理时限不规范。根据总局规章规定，对于申诉件，工商机关应在收到申诉书之日起5日内决定是否受理。对于举报件，工商机关应自收到材料之日起7个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至15个工作日。但由于规章对于执法主体的规定不够明确，市局、分局、工商所都可以成为执法主体。实际操作中，自12315受理申诉举报至转到市局消保处，再分派到分局消保科、基层工商所，中间有3个环节，如果执法主体不确定，就无法确定具体程序何时启动、受理时限如何计算。

二是对举报处理结果的告知不规范。总局28号令规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。同时，还规定对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案等处理决定的，应当将处理结果告知具名投诉人、申诉人、举报人。但对于上述办案处理结果究竟该如何告知，是口头形式、电话形式还是书面形式，目前没有规定，实践中的做法也不尽相同。即使是以书面形式告知，告知文书的格式也不统一，告知文书的用印多样化，有的用局章，有的用信访专用章，还有的用工商所章。此外，还存在未按规定立案、不注重用语规范、未经考证便对某些问题作结论性判断等问题。

3.对专门业务问题的处理口径不一致。

申诉举报涉及食品、广告、商标等多个业务领域，而消保机构更注重对于消费申诉程序的指导，对于专门业务问题难以统一指导口径，由此也导致相同职业举报人类似、相同的申诉举报在不同分局辖区内处理结果不一致，甚至截然相反。

4.偏重于申诉调解，忽视对违法行为的查处。

目前，12315平台受理的申诉件，尤其是职业举报人提供的申诉件，往往既含有利益诉求又含有查处违法经营活动的要求。具体承办机构在处理申诉件时，往往只注重对申诉人利益诉求进行调解，未就违法经营行为进行查处。这样既助长了一些职业举报人不断膨胀的利益诉求，也为工商机关履行法定职责留下了隐患，一旦事后职业举报人不满处理结果，很容易产生争议。

5.“被纠缠”、“被挑刺”耗费大量行政资源。

即便工商机关的行政行为规范、合法，一些职业举报人或非理性维权消费者也会向有关部门投诉工作人员存在作风问题、履职能力问题，或通过信访、复议反复纠缠。极个别的职业举报人还将偷录偷拍素材断章取义，发布诋毁工商部门形象的网帖，向工商部门施加压力。

三、相关建议和对策

1.增加申诉举报件处理转办告知环节。

如果没有转办告知环节，所有通过市局12315转的申诉举报件或市局下派的其他申诉举报件，当事人都可以以市局为被申请人或被告提起复议诉讼。这样不仅增加了上海市政府和国家工商总局的复议审查压力，也提升了执法争议处理的层级，不利于将争议处理在基层。

增加转办告知环节有3个方面的作用：一是可以减少执法争议；二是可以减少以市局为被申请人或被告的复议诉讼案件，降低争议处理的层级；三是可以为分局的处理工作争取时间，避免出现超越法定时限等问题。

2.划分市局、分局、工商所处理消费申诉的职责范围。

目前，处理消费申诉的执法主体不明确，市局、分局、工商所在处理消费申诉的职责范围上没有划分，导致受理时限不规范，职责权限不明确。建议就市局、分局、工商所在处理消费申诉的职责范围上作原则性划分，将大量具体的消费申诉明确规定属于工商所处理范围，市局主要进行业务指导或处理极少数具有较大影响的消费申诉案件。

3.改变目前举报件的处理方式。

实践中，申诉举报件多由消保机构统一分派和协调处理，虽然消保机构是消费维权的业务指导部门，熟悉消费申诉程序，但举报件针对的是违法行为的查处，其中必然涉及立案标准、调查取证、事实认定、法律适用和处罚幅度等案件处理问题。如果统一归口由案件指导部门协调处理，更有利于案件查办的规范性和统一性，有利于对各种举报引发的案件进行督办和分析研究。

前述方案对于现有流程改变较大，如果在维持现状的前提下，则可以由消保机构负责消费申诉部分的指导协调，违法行为举报部分由消保处按举报事项涉及的业务内容分别抄送各业务处室，由业务处室统一协调、跟踪、督办各自业务范围内的举报件。这样做既有利于统一同类业务的处理口径，也有利于业务部门掌握涉及各自业务范围的违法举报情况，可以及时加强业务指导。

4.加大对一线执法干部的业务培训和业务指导力度。

建议以实务讲解、疑难案例分析为主要形式，强化对基层工商所的业务培训。以执法办案程序、常见业务问题处理为主要内容，强化对申诉举报件受理过程的业务指导。

5.通过技术手段加强对职业举报引发举报的预警。

建立职业举报人名单并定期更新，内部通报掌握。在12315系统中对职业举报人申诉举报件予以标注提醒，便于基层执法人员在处理这类申诉举报件时，第一时间引起重视。

6.在依法履职的前提下，不满足职业举报人的不合理诉求。

职业举报人的申诉举报行为具有明显的牟利性质，已经不是正常意义上的普通消费者，但目前在法律上难以否定其作为消费者及举报人的身份。在实际处理过程中，工商部门只要依法履行申诉程序及案件查办程序即可，绝不能为了满足职业举报人的各种不合理诉求、追求调解成功率、避免复议诉讼给商家施压。

7.强化工商系统内部的协作联动，加强与相关部门的沟通交流。

对于职业举报引发的案件，工商系统内部的相关部门一定要加强协调和信息沟通，建议在分局层面建立由消保科牵头，相关业务科室及工商所参与的处置机制。分局认为疑难的案件，应及时上报市局相关处室征求意见。此外，还要加强与政府法制办、法院等单位的沟通，避免因法律理解问题造成相关复议、诉讼处于不利地位。加强与质检、食药监等部门的沟通，学习相关专业知识，建立案件移送机制，协调处理口径。

8.加强消费教育和引导，对于职业举报人的不当行为及时予以制止。

对案件处理中发现的经营者普遍存在或可能出现的共性问题，要有针对性地开展法规宣传和行政指导，规范企业的日常经营，及时排查问题隐患。同时，要通过基层维权联络点广泛开展消费教育，引导消费者建立科学、理性的消费习惯，正确、适度运用法律维护自身权益。对于一些职业举报人的恶意造假、调包等不当行为，要及时予以制止，支持商家诉诸法律，并进行相关的宣传，引导社会公众理性看待职业举报行为。