行政复议意见书和建议书应依法使用

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《行政复议法实施条例》第五十七条规定：“行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出文书制度和改进行政执法的建议。”该项规定明确说明了行政复议意见书和建议书如何使用的问题，但是在实际的工作中，仍然有复议机关或者复议机构将二者混淆使用。本文作者从实际案例出发，分析了行政复议建议书和行政复议意见书的制作主体、对象、制作目的和法律效力。

案例一

2016年1月20日，A市B区市场监督管理局(以下简称B区局)收到王某投诉。王某称其于2016年1月9日在某购物中心购买了1件单价50元的某品牌磨砂浴套，该商品外包装上标有“促进血液良好循环”等广告用语，属于欺诈消费者的虚假宣传，损害了其合法权益。王某依据《消费者权益保护法》要求某购物中心退还货款50元，赔偿500元。
1月22日，B区局执法人员到某购物中心进行现场检查。某购物中心拒绝接受调解后，B区局决定终止调解，但没有告知王某。2月26日，王某以B区局未在法定期限内处理其投诉、未告知其处理结果为由，向A市工商局申请行政复议，要求确认B区局行为违法，责令限期履行法定职责。3月17日，B区局向王某邮送了标注作出时间为1月20日的投诉受理通知书。3月23日，B区局书面告知王某因某购物中心拒绝调解而终止调解的决定。
经审查，A市工商局复议机构作出驳回王某复议请求的决定。同时，A市工商局制作了行政复议建议书送达B区局，指出其在处理投诉过程中存在效率不高、办事拖拉等问题，建议其重视和改进消费投诉处理工作。

案例二

2016年6月25日，李某向C市市场监督管理局(以下简称C市局)邮寄举报信，反映某移动公司服务质量存在问题。7月4日，C市局按信访程序将该举报信函寄至C市通信管理局，次日将转办情况告知了李某。7月15日，C市通信管理局将该举报信函退 C市局并作出情况说明。C市通信管理局认为，根据《信访条例》第二十二条第一款的规定，李某的举报事项不属于C市局的信访事项，应告知信访人向有权监管机关提出。7月25日，C市局将C市通信管理局退回转办函的原因和事实书面告知李某，并建议其根据《电信条例》《电信服务质量监督管理暂行办法》等法律法规及时请求有权监管机关维护自身利益。8月13日，李某以C市局未依法履行法定职责为由，向D省工商局申请行政复议，要求责令C市局依法履行法定职责。
经审查，D省工商局复议机构作出驳回李某复议请求的决定。同时，D省工商局制作了行政复议意见书送达C市局，指出其将申请人请求查处违法行为的举报按照信访处理存在的问题。D省工商局提出，对于举报事项应当根据举报内容按照《工商总局关于印发〈通过法定途径分类处理工商行政管理领域信访投诉请求清单〉的通知》的相关要求区分不同情况进行处理，要求C市局自收到行政复议意见书之日起60日内，将规范此类事项的有关情况报告D省工商局复议机构。

评析

一、行政复议建议书的特点
在案例一中，A市工商局复议机构在作出复议决定同时制作了行政复议建议书，指出B区局在处理王某投诉过程中存在的问题，建议改进工作方法。笔者认为，A市工商局制作行政复议建议书是错误的。在该复议案件中，A市局不应以复议机构的名义制作行政复议建议书，而应当以复议机关的名义制作行政复议意见书。
(一)什么是行政复议建议书
行政复议建议书是指行政复议机构向有关立法机关及其他有关机关提出切合实际的需要改进的完善制度及改进行政执法的意见和建议的文书。
(二)为什么要制作行政复议建议书
在办理行政复议案件过程中，行政复议机构通过案件的办理可以直观地掌握有关法律、法规的实施情况，发现法律、法规实施中存在的带有普遍性和共性问题以及制度建设存在的各种倾向性问题。同时，分析相关问题，提出相应对策，制作行政复议建议书。
(三)行政复议建议书的特点
1.制作主体——行政复议机构。2.对象——有关立法机关或者其他有关机关。
3.制作目的——向立法机关或者其他有关机关提出完善立法、改进执法的意见和建议。
4.法律效力——属于行政复议机构对有关机关立法、执法提出的建议性法律文书，没有法律强制力。
二、行政复议意见书的特点
在案例二中，D省工商局复议机构在作出复议决定的同时制作了行政复议意见书，指出C市局在处理李某举报过程中存在问题，提出相关意见，并要求C市局自收到行政复议意见书之日起60日内将规范情况报告D省工商局复议机构。D省工商局制作行政复议意见书是正确的。
(一)什么是行政复议意见书
行政复议意见书是指行政复议机关向有关机关提出纠正违法行为或者做好善后工作的意见，要求有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构，而制作的文书。
(二)为什么要制作行政复议意见书
行政复议机关在办理案件过程中不仅需要就申请人提出的具体行政行为进行合法性和合理性审查，还需要对发现的与该行为相关联的其他违法行为进行处理，或者及时做好解释说明工作。同时，实践中还有一些行政复议案件，行政复议机关作出行政复议决定后，需要有关行政机关做好宣传解释工作或者后续的善后工作，以便更好地化解矛盾。上述两种情况往往与行政复议审查的具体行政行为没有直接关系，不宜在行政复议决定书中直接予以明确，应由行政复议机关制作行政复议意见书。
(三)行政复议意见书的特点
1.制作主体——行政复议机关。2.对象——被申请人或者其他下级行政机关。
3.制作目的——督促下级行政机关纠正违法或者不当的行政行为，要求下级行政机关就个案做好善后工作。
4.法律效力——行政复议意见书具有行政复议决定等同的法律效力。有关行政机关收到行政复议意见书后，必须严格按照意见书的要求立即纠正违法或者不当的具体行政行为，或者认真做好善后工作，并在收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。有关行政机关对不履行行政复议意见书的行为可以按照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，依法追究相关责任人的法律责任。
当然，无论是行政复议建议书，还是行政复议意见书，都应当根据相应法律法规作出并符合三个要求。一是注重时效性，发现问题后及时提出意见和建议。二是注重针对性，就普遍存在的共性问题提出具体意见和建议。三是注重可行性，对深层次问题提出切实可行的意见和建议。